“材料”运转：一种科层信息之累的纾解方式 | 公共管理

Original 杜其君学习与实践杂志

2024-09-04

导读

在中国公共管理过程中，写材料、整材料、报材料是公共行政人员绕不开的工作内容，这种“材料”运转方式回应了科层制运作过程中固有的信息难题，生动再现了“以文书御天下”的古典智慧。不过，在纵向府际间，“材料”也容易成为上下级政府相互转嫁责任的工具，引发形式主义等问题。因此，保持权责关系的协调是发挥“材料”运转有效性的关键前提。

“材料”运转：一种科层信息之累的纾解方式

作者：杜其君

摘要

“材料”是政府呈现工作内容的各种文书。“材料”的言说事项、主体身份、类别形式的确认以及书写过程中的理性嵌入促进了芜杂信息的精细整饬，“材料”所承载的责任与压力意义降解了上下级政府之间信息的层级垄断，“材料”的书面形式凭借组织“语言”的统一和传播路径的稳定缓冲了信息的内容偏差。“材料”运转的有效性以权责统一为基础，增强“材料”运转效能、纾解科层信息之累需要进一步清晰界定主体间的权责分配，承认下级政府的正当利益，并加强公共行政人员的能力建设。

关键词 ：“材料” 信息科层制权责关系

一引言

“材料”是中国公共行政过程中的常见现象，在实际的工作场景中，公务人员常常需要“写材料”“整材料”“报材料”。“材料”指政府呈现工作内容的各种文书，如政府文件、表格等。“材料”映射理性科层制的文书原则，反映了组织行动的理性特质。然而，在对传统官僚制的批判中，随着对文牍主义罪名的宣判生效，文书原则连同运行僵化等特质一起被打上官僚主义的烙印而受到不少学者的指责。在中国的治理情境中，随着“为基层减负”的深入推进，一些学者也以批判的眼光来看待“材料”，认为“材料”在基层发生了异化[1]，将其更多与形式主义[2]等加重基层负担的因素联系在一起。虽然学界对文牍主义的批判由来已久，但从经验性现实来看，政府在行政过程中从未放弃过“材料”，无论是公共部门中的“笔杆子”现象，还是公务员申论考试对写作能力的考察，无不反映了“材料”的重要性。那么，应该如何理解学界观点与现实过程之间的反差呢？面对学界络绎不绝的指责，这一问题的另一个侧面是，政府为什么需要通过“材料”来推动工作？“材料”在公共行政过程中究竟发挥着什么样的作用？

中国自古以来就有“以文书御天下”的传统，即通过“文书”来建构政府价值、政府制度和政府组织[3]。因此，公共行政过程中的“材料”一直受到学界的关注。一方面，一些学者将政府“材料”作为文本分析的对象来探究政府注意力分配[4]、政策工具选择[5]等问题，这些研究主要通过“材料”文本来揭示公共行政的一般规律，是围绕“材料”内容的分析。另一方面，一些学者围绕“材料”的形式和运行等展开研究，主要关注红头文件[6]、批示[7]、台账[8]、公报[9]等“材料”的性质、功能等。此外，不少学者也围绕文件这一“材料”的重要表现形式展开讨论，认为文件构成治理过程的权威来源[10]，在一定程度上，文件的形成过程等同于决策过程[11]；因此，在规模治理中，文件有利于维护政令统一[12]。然而，文件的属性和生产会受到上级压力、经济激励、地方经济能力、市场化水平等多种因素的影响[13]；随着改革的推进，上级政府对下级的文件约束能力也有所降低[14]。同时，在层级作用下，当多级组织同时作用于单一治理内容时，治理主体可能更多关注文件等外在形式，导致治理浮于表面，最终引发繁文缛节[15]和形式主义[16]等问题。

已有研究展示了公共行政过程中“材料”的主要图景，揭示了“材料”的主要形式与基本运行规律，对于理解“材料”的学理逻辑具有重要作用。但是，这些研究还存在一定不足。首先，诸多学者重点关注具有正式发文程序的红头文件，而实际上，公共行政人员需要花费更多时间和精力处理非红头文件，这些“材料”内容多样、形式多元，发布和流转的程序更为简洁和灵活，在政府日常运行中占有相当的比重。其次，“材料”的形成是一个过程，行动者可能会根据自身的特殊目的来调整“材料”的形式与表达，但既有研究往往将“材料”作为一种理性结果而忽略了其过程价值。最后，无论形式如何，“材料”都是信息的承载体，其根本目的在于服务于主体间的信息交往。既有研究重点关注“材料”所反映的抽象意义，却忽略了信息承载这一本来属性。

基于此，本文从纵向府际关系视角出发，尝试在总结科层运作信息难题的基础上，分析“材料”在科层信息流转中的积极功能，探究其运转的有效性场景，从而与“材料”的形式主义异化等观点形成对照，进一步补充对“材料”的功能认知。

二信息之累：科层运作的本然难题

信息是组织决策的基础，但是，信息在组织中的流动常常受到多重因素的扰动，科层组织既有信息短缺之弊，又受信息泛滥之害[17]。在复杂情境中，要素的混沌排列使得政府难以直接从治理现实中提取有效信息，上下级之间又存在相互垄断信息的内在驱动，且其时间成本随着传播层级的延长而增加；同时，不同主体的知识、偏好不同，对信息的理解和阐释也存在差异。从整体层面看，多重要素的叠加引致信息收集、流动与使用的困难，使得科层运作面临信息之累。

（一）要素芜杂：信息获取之累

后工业社会的公共治理面临复杂性的挑战。信息是公共治理的重要依据，因此政府不得不在芜杂的信息荒野中寻找有用元素。然而，复杂背景中信息要素的混沌变动与政府相对固化的思维模式之间存在一定张力。有限理性政府的信息获取与分析建立在可视化和相对稳定的数据基础上，而不断变化的要素形式难以被转化为相对清晰的指标；这加大了政府把握信息实在形态的难度。同时，现实情境的非线性变化也使得政府难以预测信息要素的发展规律。这些都导致获得有效决策信息需要花费更多时间、精力，促使信息生产成本不断攀升，造成信息的获取之累。

（二）主体垄断：信息传播之累

信息具有策略属性，常常被公共行动者作为改变决策、追求利益等的目的手段[18]。由于不同层级政府所掌握的信息存在差异，上下级便可能各自保守信息，导致纵向府际间信息的双向垄断。一方面，上级凭借信息的占优来维持自己的权威地位[19]。另一方面，下级政府出于自利性的考虑，在层级博弈中利用自己所掌握的信息资源来为利益实现寻找嫁接点，并将违背自身利益、认知前提的信息压制，同时“把不利于自身的信息部分地筛选出来，而且夸大那些有利于自身利益的信息”[20]。此外，科层信息按照层级逐级传递，在规模情境下，组织的多层级链条会进一步加大信息传播的时间成本，加剧信息传播之累。

（三）内容偏差：信息阐释之累

科层体系虽然遵循理性原则，但组织始终是由人组成的，人的有限理性以及理性差异导致信息的阐释之累。具体来说，信息收集、筛选归根结底是由个体的人来完成的，而个体理性并不总是服从于集体理性。个体知识的差异使得信息主体在信息处理过程中存在主观滤波作用[21]，各个层级的主体都难以突破这种局限。同时，在利益驱动下，个体容易根据自己的认知将信息原料转译为与自身偏好相匹配的形式，而不同层级的偏好差异导致对信息的敏感程度和反射能力不一致，上下级便各自形成自己的思维范式，运用“不同的语言”[22]来解释信息。相互独立的“语言范式”难以纠正有限理性和人为扰动所带来的信息扭曲，随着传播层级的延长，这种扭曲变得更加严重；其中最为明显的是以口语传递的信息在主体之间营造出的天然认知壁垒，即信息受体并不一定能够完全理解信息主体所期望传达的内容，尤其是隐藏在语言背后的深层意义。实际上，这些意义即使能够被理解，也容易因信息轨迹的不可回溯而失去合法性根据，加重信息阐释的负担。

三以简驭繁：信息之累纾解的内在机理

消解复杂性背景中信息要素的芜杂问题，需要在信息获取、传播、阐释等过程中嵌入理性力量，从而将芜杂信息排列为一个有序结构。自主性是层级之间信息垄断的主要动因，需要外力来干预和调整。信息阐释的过程损耗揭示了信息口语传播的固有不足，因而需要通过有形的方式来补充和完善。从这几个方面来看，“材料”凭借对多元要素的理性规整而完成了对复杂要素的科学简化，能够有效纾解科层运作的信息之累。

（一）精细化：信息芜杂的整饬

在复杂环境中，公共治理问题的盘根错节决定了信息的芜杂，“过多的信息和分析却也可能导致‘分析崩溃’……决策中的收集信息、分析等必须考虑到具体的决策环境”[23]。因此，要厘清信息之间的混沌关系，需要一种精细处理方式。在此背景下，“材料”书写者会对需要言说的问题进行确定，借助调研等方式收集数据，确定所要言说事项的基本形态、发生情境等内容，从形式上对事件、问题等作出初步判断。因此，“材料”主体对信息的收集本身就是一种廓清复杂关系的行动，更为重要的是，这种清晰化在身份与形式选择和要素分析两个维面能够得到进一步的补充。

一方面，“材料”书写者凭借层级差异进一步明确与“材料”接收者之间的上下级或平级关系。如我国《党政机关公文处理工作条例》明确规定了不同主体之间的行文形式。基于身份的差异性定位，“材料”书写者方能进一步选择“命令、通报、报告、请示”等“材料”的具体形式。从这个层面看，“材料”主体的身份与形式差异预设了“材料”运转的基本路径。基于角色差异，这种主体间的信息交往可凭借形式差异而初步划分问题边界，搭建认识问题的框架，在芜杂的信息丛林中借助既有路径找寻处理复杂问题的基本主线。同时，“材料”的形式隐喻着权威与权力的流转，“命令”“意见”“通报”“汇报”“请示”等传达出书写者需要拿捏的刚性要求与弹性空间。例如，“命令”的重心是传达行为的基本方式和要求，而“请示”的目的在于获得上级的授权。因此，“材料”的形式得以构成书写者信息收集的基本方向，将行动路径进一步明确化。以此为基础，“材料”接收者基于形式差异来辨别信息收集的要求，据此挖掘公共问题的不同侧面，进一步确定信息收集与筛选的范围，从而将信息要素的主要内容与流动方向限定在主体的需要列表中。

另一方面，“材料”书写者凭借理性的嵌入而将信息的内在意涵具体化。基于公共问题直接收集的信息原料是粗糙、混乱、不规则和充满“噪音”的，标准化程度较低，缺乏固定的格式和程序，表现出主观性、个性化、多样化和差异性特征，甚至信息元素之间还充斥着矛盾[24]。对此，“材料”书写者需要对既有的事项进行理性加工，依据不同情境中的语言沟通习惯，通过文字、数字、图像、表格等符号来还原抽象内容的基本图景，以可视化的形式呈现事情的实在样态，并进一步提出预期改变和调整现实境况的行为内容，将复杂要素规整为一个有机结构。在这一过程中，“材料”书写者并非简单地罗列事项，而是根据事情的内在关系、前后因果以及自身偏好来规整内容的呈现方式，即通过改变子事项的出场顺序、调节语言的意义指向并在其中嵌入自身的要求或偏好等，最终将“材料”整合、“包装”为一个相对完整的逻辑体，实现对抽象信息的有形转换。“材料”书写者凭借对问题发生情境的熟稔和组织长期积淀的价值观对信息原料进行编码，理顺信息原料之间的关系，剔除冗杂，同时以语言规则来整理原料中那些混沌不清、容易让人产生误解的内容，从而给予混沌元素以理性的规整，进而转换出能够被理解、被使用的信息。

（二）意义化：信息垄断的降解

公共行政过程中的“材料”遵循特定的形式规则，书写者根据这些规则对“材料”进行规范化处理，不仅使内容表达的语言、方式等符合“材料”运转的特殊情境和主体身份，也通过领导签字授权、加盖公章等方式赋予其集体行动的组织意义。“材料”是一种信息的呈现，不仅将信息以有形的方式表达出来，而且隐含特定的责任和压力意义，从而扩大了上下级之间信息互动的维面。

首先，“材料”的责任意义推动上级下放信息。“材料”是科层行动的指示符号，因而也就成为责任追溯的凭借。尤其是对于上级政府而言，如果政策文本中存在缺漏与不足，那么也就难以保障下级政府的行动达到预期目标，这也是中央和地方将政策文本纳入督察巡查范围的重要原因。例如，2021年出台的《生态环境保护专项督察办法》就将调阅地方会议记录、政策方案等文件“材料”作为督察进驻期间的基本工作方式之一，以此推动地方决策的科学性。在属地管理原则下，上级政府需要对下级活动的过程和结果负责，责任机制提升了上级政府向下表达的主动性，这是缓解纵向信息不对称的重要手段[25]。为了规避下级的越轨动作给自身带来的责任风险，上级政府在文本中将更为详细的信息展示出来，并通过过程“材料”进一步补充和调整信息内容，从而实现了信息自上而下的流动。

其次，“材料”的压力机制挤压下级信息隐瞒的行为空间。科层权威是抽象的，“材料”将这种抽象具体化，以权威符号的具体阐释凝聚起科层压力，从而消解上下级之间的信息垄断。一方面，在新制度主义看来，“材料”本身就是组织合法性的仪式表达[26]，因此，下级政府的“材料”就成为遵从组织权威的理性表达工具。对无形和抽象形态的组织合法性和组织权威的服从需要现实的依附体，也就是说，下级政府的权威遵从首先表现为对上级“材料”的服从，“材料”的指示内容构成下级行动的压力。例如，在中国公共行政过程中，批示是上级指示的一种“材料”形式，各地将下级对批示的执行情况作为检验地方落实政策要求的基本标准。如广西壮族自治区农业农村厅办公室2022年就曾专门出台《自治区农业农村厅领导批示指示办理有关规定》，对领导批示的处理程序进行了设计，确保上级权威得到服从。另一方面，“材料”把组织权威转换为规训工具，并将惩戒性后果清晰化，从而对下级政府形成信息瞒报的损益压力。组织权威嵌入在上级的“材料”中，表现为“材料”的具体内容成为正式制度的“代理”和细化，规定着下级的行为方向和目标，违背“材料”所指示的原则与精神就相当于违背组织权威。由此，“材料”成为一种组织规则，指明下级需要完成的任务，同时又以可视化的技术手段清晰地展示下级瞒报、漏报行为的惩戒后果[27]。这种规定是对正式规则的强化，加大了下级政府的压力，有利于促进下级政府的信息上传。

（三）稳定化：信息损耗的缓冲

信息内容只有通过符号才能进行传递。一般来说，公共行政中的这种符号主要包括口语的声音符号和“材料”的文字符号。口语符号具有灵活性，但是信息的口语化传递会使得整个科层体系缺乏统一固定的信息传达模式，各个主体的不同偏好和动机也因此获得了合理表达的途径，信息的本来面目可能因不同传播者的主观改造而失真，从而导致整个信息系统内不实信息的泛滥。此外，如果信息的呈现方式不稳定，那么信息的传播也很难匹配对应的工具手段。“材料”则不同，在信息获取之后，“材料”书写者依托各个层级对信息的需求来促进“材料”的流动。一方面，书写者根据预设的方向传送“材料”，向接收者言说事实情况和行动意义，为组织活动提供基本凭借。这一过程遵循严格的层级原则，书写者只能向上一级或下一级组织传送“材料”，必要时以抄送的形式知会其他接收者。另一方面，书写者的“材料”是接收者获取信息的重要途径，当获取这些信息后，接收者会根据情境需要对“材料”进行加工改写，将其转变为与自己层级、职权和情境相匹配的内容，并在其中嵌入自身的偏好、要求等，继续向其他接收者报送，从而延长“材料”的意义链条，使“材料”突破既有的主体结构而获得再流动。当然，这种改写和再传递并不是“材料”运转过程中的必选动作，一些“材料”的传递是单向度或一次性的；同时，在应急等情境中，也存在接收者不再修改而直接进一步报送的情况。总体而言，“材料”通过文字符号来承载信息，能够凭借稳定化的形式降低主观过滤对材料原意的改写，提升信息的传播效率。

首先，在形式层面，“材料”所依托的文字符号为信息表达、流动和阐释提供了稳定路径。一方面，“材料”主体借助从思维到符号的转译为工具理性的嵌入提供了接口，转换出科层信息运动的具体形式，映射行动的意义，从而将主观内容确定下来，为组织活动提供稳定的理性支持和有迹可循的历史依据。另一方面，“材料”以书面语言符号展示信息，符号是静态的工具，因此，“材料”在形式层面保持价值中立，将信息符号稳定地呈现出来。降低因传播层级过长导致的信息变形风险，从而缓解规模治理中的“噪音”干扰。

其次，在实质层面，“材料”符号建构的科层语言范式能够保持信息阐释的统一性。符号本身的流动是无序的，容易造成本意的扭曲，这种扭曲只有通过事前约定的惯习或规则来缓解。“材料”语言符号的排列不仅遵循书面语言的规则，还符合科层语言的“秩序”。不同组织、行业都具有地方性的语言格式，语言的“秩序”是特定认知方式的再现。法默尔曾提出，“语言不只是思维、认识和思想交流的工具。它也是构成我们世界观的观念、方法、直觉、假设和欲望的制造厂；语言建构了我们”[28]。“材料”语言统一行政语词“秩序”，发挥着观念引导和思维塑造的功能，促进科层主体对相关语言符号的指意理解保持一致，排斥那些可能存在的歧义与误解，从而保障对信息的解释最大程度地还原书写者的本来意图。在经验性过程中，为了规范“材料”用词，便于信息管理，1997年，国务院曾出台《国务院公文主题词表》，共发布了15类1049个主题词。从这个层面来看，信息依赖“材料”所进行的流动使得其原本所反映的意义和对意义的解读、理解最大程度地稳定下来，有利于降低传播过程中的信息损耗。

四提升“材料”运转效能：信息之累纾解的有效性场景

“材料”有利于纾解科层运作过程中的信息之累，但“材料”的形式主义异化导致信息的“空转”也是一个客观现实，这种异化在一定程度上正是信息之累的一种表现形式。然而，“材料”运转消解信息之累与形式主义异化之间并不冲突，而是可以相互转化的两个维面。“材料”消解信息之累的有效性存在于特定的场景中，当超越这一场景的边界时，就可能存在异化风险，转变为加重信息之累的形式主义。作为一种工具，“材料”的有效性本来是客观的，但由于“材料”的呈现内容及其所蕴含的价值属性皆源于主体的预设，当主体意欲表达或实现自己的特殊意图时，便可能改变“材料”的形式，从而形成信息之累。因此，“材料”存在有效性的场景范围，这种有效性取决于主体的行为选择。

（一）权责统一：“材料”运转纾解信息之累的基本条件

在组织交往中，信息意味着一种权力，尤其在科层结构中，掌握信息资源就意味着权力的增强[29]。责任是权力的伴生者，信息的权力隐喻同时也意味着责任承担。因此，作为一种信息交往工具，“材料”便具有了权力与责任的双重属性。从这个层面来看，当主体掌握相关信息时，信息权力的加持使得其必须承担相应的责任，从而保持权责关系的均衡。例如，当上级政府利用政策模糊而向下级有限释放组织信息时，就需要为下级的自由裁量背书；同样，当下级政府通过“材料”而获得相应授权时，就需要对执行行动负责。

在经验性世界中，虽然“材料”的责任意义有利于促进上级政府的信息下放，但是也会出现一些地方政府超越层级管理范畴，依托属地管理原则将越来越多的工作任务下放的情况。其隐含的逻辑是，任务已经分派，如果出现问题则属于执行问题，与决策关系不大[30]。因此，上级政府不仅会通过正式文件派发任务，而且会加大对下的过程检查，要求下级整理对应的台账等“材料”，并以“材料”所反映的情况来评估任务的落实情况。由于上级政府无法直接以及长期参与地方执行过程，因而这种权威监控的过程嵌入在一定程度上加大了对“材料”的依赖。然而，面对上级的责任规避，下级政府也并非一定会被动接受上级任务，也可能向上返还责任。一方面，下级政府不断生产请示“材料”，要求上级指示行动步骤和内容；如果出现行动失范，则将责任归咎于上级的指示不当，从而将责任传回上级。另一方面，下级政府在行动过程中也可能依托“材料”来“处处留痕”，在有限的执行动作中凭借“材料”来建构执行有力的想象图景，从而掩饰自己的消极应对。同时，上下级政府之间的风险转移并不是一次性的，上级政府可能将任务分解后多次向下转移，以降低下级执行的阻力。对此，下级政府则可能在整个执行过程中不断向上请示汇报，从而把执行全过程的决策责任返还给上级[31]，使得整个过程始终充斥着“材料”，从而加剧信息之累。上下级之间这种多频次的“材料”往来，实际上正是责任的来回转移，上级在保留科层与信息权力的同时下放责任，而下级基于信息权力而追求避责。

结合这两个层面来看，权责关系的一致是“材料”运转的本来属性，当权责关系失衡时，就容易导致因避责而产生的形式主义等问题。因此，权责关系的统一平衡构成“材料”运转有效纾解信息之累的一般情境。

（二）提升“材料”运转效能的基本方向

由于“材料”的异化风险是一种客观现实，提升“材料”运转纾解信息之累的有效性需要正面回应这一问题。从中观层面看，纵向府际间的权责失衡与三个层面的问题相关。首先，权责失衡与上下级之间权力与责任关系的界分不清相关，上级政府可以按照自己的意志来决定是否向下转移责任，而下级政府也可以通过“材料”将转移的责任乃至本应自身承担的责任转移给上级，加重科层运作的信息负担。同时，权责失衡也反映了监管层面的问题，上级政府向下转移责任可能因“属地管理”原则而不受约束，下级向上转移的责任则可能因“兜底原则”而被上级政府所接收。其次，权责失衡与上下级之间的利益分配不均相关。在科层体系中，作为理性经济人，行政部门总是希冀将更多的收益把控在自己手中。由于行动结果的未知，对于行政部门而言，承担责任意味着沉没成本的存在，隐含着更多的行动成本和可能的利益损失，因此，转移责任就是转移成本和损失的风险，进而维持行动主体利益实现的优势地位。最后，权责失衡也和部分官员存在畏难情绪、缺乏担当意识有关。因此，要发挥“材料”运转的积极功能，降低“材料”的异化风险，有效纾解科层运作的信息之累，也需要围绕这三个层面进行优化。

第一，党的十八大以来，中央多次强调要构建权责清晰的工作体系，全面实行政府权责清单制度。在此背景下，需要严格按照中央要求，根据地方工作实际界分职责范围，制定具有适应性、适用性的权责清单。要做好统筹规划，明确上下级任务分工，划分各自职权和职责，在对下的“材料”中把对应任务的职责与职权讲清讲细，真正将权责清单制度的建设逻辑运用到具体的事权划分过程中去。对于下级报送的“材料”，需要加强职责分工方面的审查，强化任务的分解明细，厘清权责边界，严格按照任务匹配职权，确保“材料”对信息的有效承载。同时，借助红头文件的流转方式，建立非红头“材料”流转的正式机制，设置内部内容审查环节，整治“材料”的无序流转问题，有效规避信息流转的悬浮。此外，还需要进一步完善监管机制，对照权责清单和任务清单，加强对过程性“材料”的审查，及时纠偏上下级政府通过“材料”进行避责的行为，进一步提升“材料”作为主体间信息沟通的工具性效能。与之相对应，也需要建立救济机制，对于上下级之间的责任转移，要允许上下级政府进行合理有效的沟通，确保权责一致，防止因沟通不顺畅所导致的“象征性”承接，将“材料”作为避责的幌子和掩护，导致相互间应然责任的推诿。

第二，在纵向府际关系中，上级政府的利益实现能力总是强于下级政府，实现上下级之间的利益均衡需要承认下级利益的合理性，保障下级政府合理正当利益的实现。在对下的“材料”中，一方面需要转变下发重复性“材料”以加持下级注意力分配、促进下级推动“上游争先”的方式，另一方面也需要在“材料”中适当释放下级自主行动的空间，为下级正当利益的实现提供机会。同时，下级政府的利益不足需要通过上级的转移支付等来进行补偿，而这些建立在绩效评价的基础上。对此需要完善考核方式，摆脱将“材料”等价于绩效水平的沉疴，重点关注任务的执行过程和结果，以工作实绩作为判断绩效奖励的依据，而非仅仅关注“材料”的回应速度、内容、种类、体量等，增强对信息的有效提取。此外，地方政府之间的利益也存在共同之处，因此也要规避层级间信息的集体遮蔽问题，注意防止上下级之间利益共通所导致的“共谋”加剧科层运作中“材料”内容的模糊程度。

第三，“材料”运转虽然具有组织属性，但最终是由公共行政人员个体来完成，“材料”书写者和接收者的能力不足、担当缺位也会加剧组织的避责倾向，从而直接影响“材料”运转的质量，加剧科层运作的信息负担。对此，首先，需要转变工作方式。“材料”是科层体系进行信息交互的重要方式，但不是唯一方式，在数字治理背景下，需要增强公共行政人员的数字化工作能力，帮助其运用大数据等手段进行信息的收集与传送，提高信息处理效率。同时，以“材料”传递信息的方式不可避免地带有间接性。习近平强调，“现在通信很发达，通过打打电话、发发微信、看看材料也能了解很多情况，但毕竟隔了一层，没有现场看、当面听、直接问和‘七嘴八舌式’的讨论来得真实鲜活”[32]。因此，需要坚决破除官僚主义作风，发扬好调查研究的良好风气，深入一线“望闻问切”，增强信息获取的真实性、多元性。其次，需要建立和完善容错纠错机制，严格按照《中共中央办公厅关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，进一步厘清具体容什么错、纠哪种错，怎么容、如何纠，推动地方性容错纠错办法的细化实施，真正鼓励公共行政人员主动担当，降低其积极作为而引致的问责顾虑和行动成本，激励地方大胆创新，减缓避责对地方谋事创业的阻碍。最后，需要加强对公共行政人员的培训，增强其收集信息、分析问题的能力，缓解其能力焦虑。同时，对于恶意造假、蓄意报假的干部，要予以严肃处理，以保障公共行政队伍的风清气正，提升“材料”运转消解信息之累的整体效能。

五结论

“材料”是文件政治的一个重要组成部分，蕴含科层关系的互动逻辑，但这种互动与理性科层制所预设的上级主导原则并不一致。韦伯认为，“以书面形式阐述和记录下来的行政法令、决议和规则，即使在口头讨论时就已经是规则了，甚或已经有了强制性”[33]。事实上，下级政府也具有“材料”生产的权力，能够通过“材料”与上级互动，在组织交往中具有相当的表达空间。这突破了理性科层制自上而下的信息建构方式。因此，“材料”运转也反映了地方治理的灵活性，是中国公共治理韧性的典型表现。

“材料”在层级间的双向流转，进一步揭示了科层运作的理性辩证关系。作为信息的承载体，“材料”本质上是信息流转的一种方式和技术，直接体现出科层体系的工具理性。但是，“材料”又具有主体间性，“材料”的生产和阐释受到主体思维与目的差异的影响，所呈现的信息是建构主义的产物。因此，“材料”在科层工具理性中嵌入了人的价值理性。

工具理性与价值理性的统一并不意味着二者的均衡。“材料”的价值理性并非普适层面的，官员对“材料”的建构受组织知识的左右，所转换出来的信息表现出科层组织的色彩，映射科层制的思维习惯和行动方式。从信息的角度来看，这种价值理性左右人们的思维范式，影响人们对信息符号的理解，因此，“材料”价值理性另一维度的问题是，这些价值如何被其他范式思维下的个体与组织所理解和运用。基于专业分工原则而建构的科层组织常常凭借这种知识来设置政府与社会的阻隔，甚至垄断信息的解释权以支配社会。只有二者相互间的信息能够自由流动并凭借一般性的思维范式对其做出相对一致的阐释时，科层体系才有真正摆脱信息之累的可能。

注释：

[1]范逢春：《“材料出政绩”现象的根源与治理》，《人民论坛》，2020年第5期。

[2]颜昌武、杨华杰：《以“迹”为“绩”：痕迹管理如何演化为痕迹主义》，《探索与争鸣》，2019年第11期。

[3]刘杰、黄维庆：《“以文书治天下”——一个政府史的考察》，《中国行政管理》，2020年第6期。

[4]彭小兵、彭洋：《乡村振兴中地方政府的注意力配置差异与治理逻辑研究——基于410份政策文本的扎根分析》，《中国行政管理》，2022年第9期。

[5]姜楠、曹现强：《营商环境优化的政策工具选择与配置——基于中央层面政策文本的内容分析》，《公共管理与政策评论》，2023年第1期。

[6]郭毅、王兴、章迪诚、朱熹：《“红头文件”何以以言行事?——中国国有企业改革文件研究（2000～2005）》，《管理世界》，2010年第12期。

[7]孟庆国、陈思丞：《中国政治运行中的批示：定义、性质与制度约束》，《政治学研究》，2016年第5期。

[8]张园园：《“洞穴之治”：中国治理场景下台账的逻辑》，《探索与争鸣》，2022年第2期。

[9]王祎茗：《政府公报的转型与展望》，《行政管理改革》，2022年第7期。

[10]周庆智：《“文件治理”：作为基层秩序的规范来源和权威形式》，《求实》，2017年第11期。

[11]谢岳：《文件制度：政治沟通的过程与功能》，《上海交通大学学报》（哲学社会科学版），2007年第6期。

[12]周光辉、隋丹宁：《从文书行政到文件政治：破解我国规模治理难题的内生机制》，《江海学刊》，2021年第4期。

[13]刘河庆、梁玉成：《政策内容再生产的影响机制——基于涉农政策文本的研究》，《社会学研究》，2021年第1期。

[14]李林倬：《基层政府的文件治理——以县级政府为例》，《社会学研究》，2013年第4期。

[15]杨帆、章志涵：《繁文缛节”如何影响专项治理绩效?——基于基层政府数据的混合研究》，《公共管理评论》，2020年第4期。

[16]王鸿铭：《治理形式与形式主义的生成逻辑——基于“文件政治”的实证考察》，《社会科学》，2022年第5期。

[17]（英）戴维·毕瑟姆：《官僚制》，韩志明、张毅译，长春，吉林人民出版社，2005年，第10页。

[18]Jens Blom-Hansen, Martin Bækgaard, Søren Serritzlew, How Bureaucrats Shape Political Decisions: The Role of Policy Information, Public Administration, vol. 99, no. 4, 2021, pp. 658-678.

[19]李小龙、张峰：《从封闭到开放：行政组织信息沟通中的场域衍变》，《中国矿业大学学报》（社会科学版），2022年第6期。

[20]（美）安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，北京，中国人民大学出版社，2006年，第82页。

[21]唐任伍、佟健：《公共政策意愿、传递“衰变”和监督体系催生》，《改革》，2013年第5期。

[22]（美）盖伊·彼得斯：《美国的公共政策》，顾丽梅、姚建华译，上海，复旦大学出版社，2008年，第140页。

[23]（美）格雷厄姆·艾利森、（美）菲利普·泽利科：《决策的本质》，王伟光、王云萍译，北京，商务印书馆，2021年，第363页。

[24]韩志明：《问题解决的信息机制及其效率——以群众闹大与领导批示为中心的分析》，《中国行政管理》，2019年第4期。

[25]刘丽莉、刘志鹏：《纵向政府间信息不对称如何缓解?——以脱贫攻坚为例》，《公共行政评论》，2021年第4期。

[26]杜月：《制图术：国家治理研究的一个新视角》，《社会学研究》，2017年第5期。

[27]姚金伟：《克服现代治理困境中“信息不对称性”难题的路径选择——兼论有效应对疫情防控阻击战中的信息不对称性》，《公共管理与政策评论》，2020年第6期。

[28]（美）戴维·约翰·法默尔：《公共行政的语言：官僚制、现代性和后现代性》，吴琼译，北京，中国人民大学出版社，2017年，第1页。

[29]张康之：《打破社会治理中的信息资源垄断》，《行政论坛》，2013年第4期。

[30]李倩：《政府绩效评估何以催生基层繁文缛节负担?——基于多层级治理视角》，《中国行政管理》，2022年第7期。